Intervention en séance du 15 mai 2008

Lors de la discussion générale sur le projet de loi autorisant l’approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres des Communautés européennes, le Sénateur Denis Badré est intervenu en tant que rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Il a pris la parole à la suite de l’intervention de Mme Rama Yade, secrétaire d’Etat chargée des affaires étrangères et des droits de l’homme.

Madame la secrétaire d’État,

je regrette vraiment que M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d’État chargé des affaires européennes, n’ait pu venir lui-même défendre ce texte, qui concerne une décision, absolument stratégique pour l’Europe, touchant les ressources propres du budget de l’Union.

J’ai la faiblesse de considérer que tout cela est important pour notre avenir. Apparemment compliquée et technique, la décision que nous allons, je l’espère, approuver est, de plus, en réalité, de nature éminemment politique, comme vous l’avez dit, et je vous en remercie.

Si je regrette l’absence de M. Jean-Pierre Jouyet, retenu, comme il a eu la courtoisie hier soir de me le dire, par une mission, certainement encore beaucoup plus importante, du moins ai-je la consolation de pouvoir ainsi lui rendre hommage plus librement. Je crois ne pas être le seul à considérer que la France et l’Europe ont beaucoup de chance d’avoir en cette période cruciale, à ce poste, exactement le ministre des affaires européennes dont elles avaient besoin.

Mes déplacements en France et en Europe confirment que son infatigable écoute et son exceptionnelle expertise de tous les dossiers européens font merveille. J’ajoute qu’il est spécialement apprécié chez nos partenaires du fait de son absence totale d’arrogance qui reste tout à fait surprenante, aux yeux de nos partenaires, pour un Français.

Son absence, c’est aussi, madame la secrétaire d’État, votre présence, dont, évidemment, je me réjouis. Je vous remercie de m’offrir sur un plateau l’occasion de rappeler que la construction européenne a été lancée pour servir la paix et qu’elle vise d’abord à servir, à ce titre, la liberté, l’État de droit, la démocratie et les droits de l’homme. Si elle s’incarne sous « l’espèce » d’un marché unique, c’est une application de la méthode Schuman : « Si tu veux construire une paix durable, apprends aux hommes à travailler ensemble. C’est par le travail en commun que l’on vise la paix, les libertés et les droits de l’homme. » Je crois fondamentalement à cette vérité.

Rapporteur spécial des affaires européennes de votre commission des finances, je considère, mes chers collègues, qu’il est essentiel que je sois en même temps, voire, d’abord, l’un de vos représentants à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe afin de bien signifier et très clairement que l’un n’a pas de sens sans l’autre ou même au service de l’autre.

Dans l’Europe en laquelle je crois, les chemins budgétaires mènent, en réalité, aux droits de l’homme. Vous êtes ici pour le confirmer, madame la secrétaire d'État, ce dont je voulais vous remercier.

À cet instant de mon propos, permettez-moi de regretter, monsieur le président, que nous ne soyons pas plus nombreux en séance ce matin. C’est souvent, malheureusement, le cas lorsque nous débattons de l’Europe.

Je déplore encore bien plus la récente décision de notre Bureau, qui a refusé de faire flotter les couleurs européennes au Sénat aux côtés de nos couleurs nationales. Ces couleurs européennes sont, grâce à Jean-Pierre Jouyet, désormais mêlées avec les couleurs nationales sur le toit du Quai d’Orsay – temple pourtant du rayonnement national ! J’espère qu’elles le seront rapidement ici aussi. Pour comprendre les réticences ou les hésitations de certains d’entre nous, je n’en aimerais pas moins qu’elles soient balayées par la réalité. Notre avenir, c’est l’Europe, la France y jouant son rôle plein et entier.

La présidence française, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, me semble-t-il, nous en offrirait une belle occasion. J’espère que mon propos, monsieur le président, sera entendu et relayé au Bureau pour qu’il puisse être fait appel de cette décision que je considère comme totalement regrettable. Je ferme ma parenthèse, monsieur le président.

L’Europe, c’est nous, et c’est notre avenir. Elle marchera, et nous nous en trouverons bien le jour où nous saurons reconnaître cette réalité, où nous saurons reconnaître que nous devons la faire marcher tous ensemble. Chacun d’entre nous y a une part de responsabilité, et le Sénat lui-même en a une part collective éminente.

Le projet de loi qui nous est soumis vise à autoriser l’approbation de la décision du Conseil du 7 juin 2007, qui réforme, pour la quatrième fois, depuis 1970, le système des ressources propres des Communautés européennes. Cette décision permet donc de caler le volet recettes des perspectives financières 2007-2013 sous l’empire desquelles nous sommes déjà.

Le panier des ressources propres actuelles réunit, d’abord, des ressources propres traditionnelles « vraiment propres », car elles nourrissent directement le budget européen ; ce sont les droits de douane, les prélèvements agricoles et les cotisations sucre. Elles ne représentent aujourd’hui plus que 16 % du total, soit 19 milliards d’euros. Elles ont régulièrement fondu depuis les origines pour laisser aujourd’hui la quasi-totalité de l’espace des ressources ouvert aux autres ressources dites « improprement propres » puisqu’elles sont, en réalité, des sortes de cotisations nationales.

Il est important de revenir sur ce qu’a décidé le Conseil de Berlin de 1999. Ce qui s’est passé est, dans l’esprit, quelque peu symbolique, malheureusement exemplaire, de mauvaise manière. Le Conseil de Berlin de 1999 a décidé de majorer le prélèvement opéré sur les droits de douane pour frais de gestion au bénéfice des pays d’entrée dans l’Union. Il s’agissait de favoriser, donc de calmer un peu les revendications de pays tels que les Pays-Bas, qui allaient bénéficier de cette mesure grâce à l’effet Rotterdam, ou du Royaume-Uni, par lequel entrent les pays en provenance du Commonwealth.

Il s’agissait d’apaiser quelque peu leur angoisse permanente de pays contributeurs nets. Nous l’avions accepté, nous Français, pour préserver la PAC, ce qu’il ne faut pas oublier. Nous étions donc complètement enfermés dans cette logique désastreuse de l’échange chèque britannique-PAC, contributeur net-bénéficiaire net.

Cette décision avait le grave défaut de principe de réduire encore, mécaniquement cette fois, le poids des ressources propres qui nourrissaient directement le budget européen par rapport aux cotisations nationales. Or ce poids des ressources propres – notamment des droits de douane à l’importation – fondait déjà naturellement. Nous avions donc tout faux à cette occasion-là.

Les ressources, qui sont en réalité les cotisations des États et qui représentent aujourd’hui une centaine de milliards d’euros sur les 120 milliards d’euros du budget européen, sont calculées elles-mêmes, d’une part, sur la base des recettes de TVA des États, d’autre part, en fonction des revenus nationaux bruts, ou RNB, des États, autrement dit de la richesse respective des États, ce qui n’est pas choquant.

La part calée sur le RNB augmente, elle aussi, régulièrement au détriment de la part calée sur la TVA, qui diminue, ce qui me paraît d’ailleurs raisonnable.

Tout cela serait encore relativement simple si n’était pas venue se rajouter l’affaire du chèque britannique. Vous vous y êtes arrêtée tout à l’heure, madame la secrétaire d’État. J’y reviens parce que c’est vraiment le cœur de notre débat d’aujourd’hui. C’est le ver dans le fruit de tout le débat budgétaire européen !

Il faut s’en souvenir, l’affaire remonte à 1984. En réalité, nous ne donnons pas un chèque aux Britanniques. Nous leur accordons un rabais sur le calcul de leurs cotisations nationales, qui doit être payé par les partenaires puisqu’il s’agit de répartir une charge. Ce que ne paie pas l’un des partenaires, les autres doivent le supporter ! Vous voyez donc, là aussi, toutes les difficultés que cette mesure peut immédiatement soulever.

Vous le rappeliez, madame la secrétaire d’État, ce rabais consiste à rembourser au Royaume-Uni les deux tiers de la différence entre leur participation au budget communautaire et les retours qu’ils perçoivent. « J’en veux pour mon argent », disait en anglais Mme Thatcher – « I want my money back. »

Les autres États fortement contributeurs, l’Allemagne, la Suède, les Pays-Bas et l’Autriche, qui ont immédiatement mesuré l’intérêt de ce précédent, ont emboîté le pas et bénéficient aujourd’hui d’un rabais sur le rabais. À partir du moment où il y a rabais sur le chèque britannique, les autres États doivent compenser et ils essaient de moins compenser en prétextant le fait qu’ils sont dans la même situation que les Britanniques. À partir du moment où ils compensent moins, il reste d’autant plus à apporter pour ceux qui n’ont pas pu bénéficier d’une moindre compensation.

Nous sommes dans une mécanique infernale où la France, en bout de chaîne, prend le choc total de cette affaire. Tout se complique, et la part de ceux qui ne bénéficient de rien s’alourdit.

La France est aujourd’hui – et de loin ! – le premier financeur du rabais britannique. Elle apporte 1,5 milliard d’euros en 2008. Je le rappelle, la contribution de la France au budget européen s’élève à 18 milliards d’euros cette année. C’est donc près de 10 % de notre contribution qui est calée sur l’existence du rabais britannique. C’est tout de même important. Aujourd’hui, sur le chèque britannique qui oscille entre 5 milliards et 6 milliards d’euros, nous apportons plus de 26 %.

Que change dans cette situation compliquée et choquante la décision du 7 juin 2007, dont il nous est demandé d’autoriser l’approbation ?

La décision apporte un progrès de principe fondamental en revenant sur le chèque britannique, et c’est essentiel. Enfin, on ouvre le dossier. Mais, pour essayer de sortir de cette affaire, on va compliquer encore les choses, ce qui n’est pas très satisfaisant, mais au moins on a reconnu l’existence d’un problème et on s’est donné la volonté politique de le traiter.

Sur ce point, la décision du 7 juin 2007 prévoit que les dépenses réalisées dans les pays de l’élargissement sont désormais exclues du calcul du rabais britannique, ce qui met fin au paradoxe selon lequel le Royaume-Uni, fervent partisan de l’élargissement, n’y contribuait en fait pratiquement pas financièrement.

Le rabais ne sera plus calculé sur la base de la totalité des dépenses de l’Union allant dans les 27 États de l’Union, mais uniquement sur la base de la part de ces dépenses qui vont dans les 15 États présents dans l’Union avant 2004.

Je pense que, tant qu’à faire, on aurait pu limiter encore cette part des dépenses de l’Union à celle qui va dans les 12 États présents en 1984. Peut-être cela aurait-il été encore plus logique et plus favorable. Mais trop, c’était trop, et les Britanniques n’auraient pas accepté d’aller jusque-là. Néanmoins, je persiste à penser qu’en bonne logique il aurait fallu le faire. Cela dit, c’est déjà bien, tant sur le principe que dans la mécanique, que nous ayons cette décision.

Cette modification est applicable sans limitation de durée, mais – car il y a toujours un mais dans ce genre d’affaires ! – elle ne pourra pas se traduire par une augmentation de la contribution britannique supérieure à 10,5 milliards d’euros sur la totalité de la période 2007-2013, soit 1,5 milliard d’euros par an. On met des plafonds, on met des limites, rien n’est simple !

Par ailleurs, la décision uniformise à 0,30 % le taux d’appel de TVA pour les États membres. Cela va dans le bon sens, à ceci près qu’immédiatement chacun argue du fait qu’il est contributeur net et demande à se faire exonérer d’une partie de la charge, ce qui, à nouveau, renvoie la charge sur les autres.

En échange de la révision de la correction britannique, certains États ont donc demandé des compensations en recettes. Elles leur ont été octroyées par cette décision sous forme de taux d’appel de TVA allégés, inférieurs au taux de 0,30 %, affiché comme le taux unique, qui n’est donc plus unique, cela vaut pour l’Allemagne, l’Autriche, la Suède et les Pays-Bas, et de réductions forfaitaires des contributions calées sur le RNB, cela vaut pour la Suède et les Pays-Bas, ces derniers émargeant deux fois.

Dans cette logique, si chaque fois qu’un État contribue au budget de l’Union, il demande à avoir une compensation à la contribution qu’il apporte au budget de l’Union, ce sera chacun pour soi et cela ne sera plus une Union. Comme je le disais d’emblée, il s’agit là vraiment d’un problème de principe, d’un problème fondamental : veut-on ou non une Union, ou est-ce le chacun pour soi ? Les conclusions à tirer pour la France de cette décision sont les suivantes.

La remise en cause du chèque britannique est un motif de satisfaction pour notre pays, car ce dispositif, outre qu’il était emblématique des égoïsmes nationaux et coûteux pour notre budget, avait perdu toute justification réelle. Dans la mesure où le Royaume-Uni fait aujourd’hui partie des pays les plus prospères de l’Union, nous ne sommes plus du tout dans la situation de 1984, qui avait justifié la demande de Mme Thatcher.

Notre contribution brute devrait augmenter de 11 milliards d’euros sur l’ensemble de la période 2007-2013. Notre solde net devrait donc se creuser encore légèrement. Conjuguée au cadrage des dépenses, cette décision accentue notre statut de contributeur net.

Au-delà de la décision du 7 juin 2007, quelle réforme faut-il envisager pour le budget européen ?

Je conclurai en prenant un peu de champ par rapport à la décision dont il s’agit aujourd’hui d’autoriser la ratification et en évoquant les perspectives de réforme du budget européen.

Vous l’avez fait vous-même en anticipant, en venant au-devant de ce que vous saviez être mes attentes, madame la secrétaire d’État, et je vous en remercie.

En décembre 2005, les chefs d’État et de gouvernement ont assorti leurs conclusions d’une clause invitant la Commission à entreprendre un « réexamen complet et global couvrant tous les aspects des dépenses de l’Union européenne, y compris la PAC, ainsi que toutes les ressources, y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni et à en faire rapport en 2008-2009 ».

Á ce stade, la mise en œuvre de cette clause s’est traduite par le lancement d’une consultation par la Commission qui suscite des réactions, disons, « tranquilles » des États membres. Son terme vient d’être repoussé de deux mois, ce qui n’est pas très satisfaisant. Faute de réponse, il fallait le faire, mais j’aimerais qu’il y en ait une d’ici à deux mois. L’ardeur dans ce domaine n’est pas très grande. On cherche toujours à éluder les sujets qui fâchent. Il faudra bien un jour les prendre à bras-le-corps, ce que la décision a commencé à faire, mais pas assez.

Il faudra bien sortir un jour d’un système budgétaire dans lequel les recettes sont votées par les parlements nationaux et les dépenses par le Parlement européen en codécision avec le Conseil européen.

Il faudra bien en venir à des ressources proprement européennes finançant un vrai budget voté et contrôlé démocratiquement par une seule autorité politique. Il y a ici un véritable enjeu pour ceux qui veulent que l’Europe soit construite durablement et solidement.

Tant que nous n’en serons pas là, nous continuerons à voir à l’œuvre les forces de « défaisance ». Qui dit cotisation nationale dit immédiatement analyse en termes de retours nets. Nous sommes dans une logique de club de consommateurs où chacun veut voir s’il en a pour son argent. Nous ne sommes pas dans la logique d’une Union de partenaires où l’intérêt commun doit prévaloir. Les intérêts nationaux occultent, en réalité, l’intérêt commun qui devrait être supérieur aux intérêts nationaux. C’est, en tout cas, dans cet esprit que l’Union européenne avait été lancée.

J’ajoute que, si certains retours peuvent être géographiquement localisés dans l’un ou l’autre des États, c’est loin d’être toujours le cas. Les analyses en termes de retours nets sont fondamentalement fausses ou faussées. Je citerai quelques exemples, à commencer par les crédits d’actions extérieures.

Les crédits destinés à faire la paix au Moyen-Orient, qui ne sont pas localisés dans l’un des États membres, profitent à l’ensemble des États membres de l’Union européenne.

Si la PAC, que d’aucuns considèrent comme le sujet le plus provocant à cet égard, se traduit par des chèques à des agriculteurs dont on sait, à l’évidence, dans quels pays ils sont installés, elle sert aussi l’ensemble des consommateurs européens.

Les recherches réalisées par un État membre servent l’économie et la compétitivité de l’Union européenne, donc de nos entreprises et de l’emploi dans l’ensemble des États membres.

Le développement des réseaux européens de transport ne se fait pas qu’au bénéfice des pays où sont implantés le port, l’aéroport ou la voie ferrée ; il permet aux Européens de circuler plus librement à l’intérieur de l’Union européenne.

Si les fonds structurels sont destinés à favoriser le développement d’un pays, ils sont très souvent mis en œuvre par les entreprises d’un pays plus avancé, comme cela a été le cas pour le Portugal ou pour l’Irlande, pays où les analyses ont montré que c’étaient très souvent des entreprises françaises ou allemandes qui étaient intervenues, ce qui était donc bon pour l’emploi en France et en Allemagne. Par ailleurs, ramenant les pays les moins avancés aux standards moyens de l’Union européenne, les fonds structurels élargissent le marché solvable. La libre circulation dans un espace sans frontière est de « retombée » générale. C’est aussi, évidemment, le cas de la paix, premier fruit, j’y insistais tout à l’heure, de l’Union européenne et dont chacun sait qu’elle n’a pas de prix.

Se limiter à une analyse en termes de retour net est donc une absurdité et une bêtise, en même temps que la négation de l’esprit communautaire, et il faut sortir de cette logique, ce qui impose, madame la secrétaire d'État, de remettre sur le métier le débat non seulement sur le contenu du budget, mais aussi sur sa forme et sa structure.

Aujourd'hui, on ne veut surtout pas parler de ce genre de sujets par crainte de compromettre la ratification du traité de Lisbonne, notamment pour éviter que les Irlandais ne votent « mal » ; demain, ce ne sera toujours pas le moment d’en parler à cause des élections au Parlement européen à la fin du premier semestre de 2009.

Bref, on trouvera toujours une bonne raison pour ne pas traiter les sujets difficiles. Or, je crois et j’essaie de démontrer qu’il y a une forte et vraie raison de les traiter dès à présent : c’est beaucoup plus important que toutes les mauvaises raisons que l’on pourra avancer pour différer de le faire !

Sous le bénéfice de ces observations et compte tenu des avancées réelles que comporte cette décision consacrée aux ressources propres du budget européen, votre commission des finances, par la voix de son rapporteur, vous propose, mes chers collègues, de voter sa ratification.